淺析重大決策社會穩定風險評估中的主體責任分解與協同問題

泗陽瑞陽工程信息咨詢有限公司 易勇

摘要:我當前我國正處于結構轉型與體制轉軌的重要時期,與改革劇痛、發展紅利相伴而生的還有社會穩定風險的挑戰,包括移民社會風險、經濟利益矛盾、貧富差距、環境破壞、社會結構重構等各個領域的社會風險。為增強政府的風險治理能力,防止因決策失誤引發的社會穩定風險 ,確保政策目標的實現和社會穩定發展,重大行政決策社會穩定風險評估制度(以下簡稱“穩評”)應時而生。然而,在各地實踐中,經過社會穩定風險評估的重大行政決策并非與預期一樣確保了決策的科學性并得以順利實施。
關鍵詞:重大決策,社會穩定風險評估,主體責任分解與協同

        一、重大決策的含義與范圍
        重大行政決策就是事關全局性、宏觀性、基礎性的事項,牽涉眾多的利益群體,影響國家層面大政方針的執行,要受到更嚴格的政治控制,這種政治控制主要表現在執政黨對重大行政決策施加的政治影響重大。各級黨委在我國起著政治領導核心的作用,承擔著保證黨的大政方針落實和中心任務的完成,以及保證地方重大行政決策的政治原則和政治方向的重任,這就要求重大行政決策的制定與實施要盡可能地消除決策上傳下達中的梗阻因素,防止中央和上級政府決策走形變樣,從而形成國家政治意識形態領域里的統一和協調。
        重大決策事項范圍,一般以《國務院工作規則》第22條規定的中央重大行政決策的表述為參照,再根據本級政府管轄級別稍作調整。如《蘇州市人民政府重大行政決策程序規定》第2條的規定:“本規定所稱重大行政決策,是指由市人民政府依法定職權做出的涉及本行政區域經濟社會發展全局,社會涉及面廣,與公民、法人和其他組織利益密切相關的重大事項?!?br />         重大決策事項主要包含以下幾大類事項:貫徹執行上級重要決定事項,地區發展重要規劃和計劃事項,地方財政預算、重大國有資產處置、重大建設項目與工程事項,社會管理和公共服務等重大政策措施事項,突發應急類事項,機構調整等體制改革事項等。因此,重大行政決策在國家社會經濟文化發展方面起著巨大的作用,越是重大的行政決策,造成的政治影響就越大,社會的關注程度就越高,且這種影響往往是不可逆的。如果決策失誤,政府將承受更嚴重的后果和更強大的輿論壓力,有關方面也將受到更嚴厲的政治責任控制。如,我國2001年實施的“撤點并?!闭?,盡管當時對提高農村學校教育質量和辦學效益起到一定積極作用,但實施十余年來,引發了一系列的并發癥,“上學難、上學遠、上學貴”成了農村教育的新問題,并導致了校車安全事故頻發、農村兒童輟學率回升等種種負面影響。于是,2012年9月國務院不得不暫停了“撤點并?!闭叩膶嵤?。這就是一個典型的重大行政決策的失誤,不僅進一步惡化了城鄉教育的不均衡狀態,而且還造成了非常惡劣的政治影響,嚴重損害了政府的誠信形象。
        二、重大決策穩評的主體責任分解與協同
        伴隨著治理時代的到來,在多元主體治理、權力結構扁平化的背景與要求下,穩評責任主體呈現多元化,穩評中多元主體將共享治理權力。利益相關公眾的廣泛參與及作為評估實施主體的第三方培植與實踐將獲得更多穩評權力,將為穩評機制注入新的活力。二是穩評責任主體多元化,責任將在多主體間發生擴散,這在多元主體共擔責任的同時也會給主體間責任邊界的界定帶來一定挑戰。三是穩評主體間的權責關系將被要求置于更為開放、更為透明的系統中。公眾維權意識的增強、監督理念的明晰、落實追責等都迫切需要公開、透明、清晰的權責關系。這也是重大項目穩評機制作為實現科學、民主決策機制的要求之一。
        (一)正確理解穩評主體責任
        主體責任是政治責任:中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心。各級、各部門黨委要深刻認識落實在重大行政決策社會穩定風險評估中主體責任的極端重要性,增強憂患意識,堅守責任擔當,真正從政治和全局的高度來認識黨委在重大行政決策社會穩定風險評估中主體責任、如何擔當主體責任。
        主體責任是直接責任:黨委是重大行政決策社會穩定風險評估工作中的“領導者、執行者、推動者”,而“執行”和“推動”不“直接”行嗎?既要強化集體領導的責任,又要切實分解領導干部個人的責任,做到黨委“不松手”、黨委書記“不甩手”、黨委成員“不縮手”、具體落實“兩只手硬”。
        主體責任是全面領導責任:所謂全面領導責任,就是要求我們的工作職責到哪里,主體職責就延伸到哪里。要把重大行政決策社會穩定風險評估工作納入重要議事日程,黨委(黨組)領導成員都要堅持“一崗雙責”,既要抓好主管、分管的業務工作,又要加強對主管、分管的地區和部門在重大行政決策社會穩定風險評估中所承擔工作的指導和監督,對苗頭性、傾向性問題,要及時發現、督促糾正,切實做到守土有責、守土盡責。
        (二)科學分解主體責任
        一要把穩評融入政府日常工作。對各級黨委、政府在重大行政決策社會穩定風險評估工作進行常態化考核和廉潔評估,避免出現制度真空,保障重大行政決策社會穩定風險評估工作健康順利進行。
        二要抓好責任分工和任務落實。對階段性任務,在規定時間內高質量完成;對持續性工作,結合新情況新問題推進提高;對根據新形勢新要求充實的工作,及時探索推進。二是建立作風建設長效機制。強化激勵約束和監督懲戒機制,完善考核辦法,推進重大行政決策社會穩定風險評估工作作風建設常態化、長效化。三是完善權力制約監督機制。落實黨內監督各項制度,加強在重大行政決策社會穩定風險評估中的重點領域和關鍵環節的監督。
        三要嚴格落實穩評責任追究。不追究責任,主體責任就會落空。要抓好考責這個關鍵,完善考核機制,改進考核方法,完善評價體系,把平時掌握的情況、在重大行政決策社會穩定風險評估工作巡視中發現的問題與年度考核結合起來。要強化考核結果運用,將在重大行政決策社會穩定風險評估中的實績作為對領導班子總體評價和領導干部業績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據。要抓好追究這個保障,完善責任追究辦法,增強問責、追責的剛性,在具體化、程序化、規范化上下功夫,嚴格依紀依法按程序追責,防止以問責代替法紀追究,使責任追究經得起歷史檢驗。
        (三)強化主體責任間工作協同
        跨部門協同工作可以簡單界定為“多元行動主體超越組織邊界的制度化的合作行為”, 這種合作發生在不同的政策領域和行政區域,體現在決策、執行、服務供給等不同的層次。而重大行政決策都是與普通百姓的生活緊密聯系在一起的,牽一發動全身,涉及到的職能部門很多,行動主體的多元性似乎成為不可避免的現實。
        在重大行政決策社會穩定風險評估中,涉及到的各職能部門要通力協作,圍繞重大決策所涉及的內容,在本部門找依據、定目標、拿方案、要創新穩評責任的考核機制,逐步建立屬于穩評的專項考核制度,只有這樣,才能真正考核到穩評各個環節權責落實情況,將重大項目維穩工作的屬地管理與工程項目的隸屬管理關系等有效銜接作為本單位的重要內容,通過體制機制的調整與改進或者通過其他配套機制的建立與完善來理順雙重管理體制,進而優化穩評主體間權責關系。
        三、重大決策穩評責任分解與協同中存在問題暨對策建議
        我國重大決策(項目)社會穩定風險評估(簡稱“穩評”)機制推行已近 10 年,然而重大決策(項目)仍頻頻引發社會矛盾和沖突事件,筆者認為當前重大項目穩評主體間權責關系不明確、責任分解不合理、部門協同不到位,是引發此類矛盾、沖突的根源之一。
        (一)存在問題
        根據調研走訪,重大決策社會穩定風險評估中主要存在以下問題。一是重大決策社會穩定風險評估工作涉及到的實際部門更多地寄希望于依托權威,即來自上級機關的協調,主動工作的積極性不高,甚至懈怠、推諉,有的地方政府對第三方評估機構的調研走訪采取抵制態度,對基層利益群體的正當訴求采取打壓措施,掩蓋潛在的矛盾隱患,導致重大決策社會穩定風險信息采集不真實,誤導上級黨委政府決策,引發社會矛盾。二是第三方評估機構工作人員對社會穩定風險評估重要性認識不足,對調研走訪中出現的各種阻力,不能正確對待,對評估對象的調研座談流于形式、問卷走訪走走過場的現象較為普遍,評估結論往往存在不全面、不客觀、不公正的問題,不能較好把握“合法性、合理性、可行性、可控性”的評估原則,以致評估后的項目在實施過程中矛盾頻發,糾紛不斷。如,2017年某縣招商引資項目,要建立一個垃圾焚燒廠,第三方評估機構工作人員做虛假問卷調查,帶去異地參觀垃圾焚燒廠項目的所謂基層群眾都是村組干部,甚至對項目單位花錢收買部分群眾支持垃圾焚燒廠項目的行為不予舉報、制止,導致垃圾焚燒廠項目地的群眾集體上訪,造成不良社會影響。三是社會穩定風險評審專家庫的專家一般來自黨務政府機關、政法機關以及安監、環保、科教文衛、國土、水利、建設、發改、財政、審計、咨詢、策劃等領域,他們都是這些領域的精英,既有各行業的專業理論知識,又有豐富的社會實踐經驗。數十年的工作實踐使他們對黨的方針政策、國家的法律法規、人民群眾的所想所愿等有著深刻的理解和認知,但是專家在重大決策社會穩定風險評估中,往往會受到當地政府或本部門利益的影響,在專家評審中對基層的利益群體的訴求不重視,或者說重視不夠,對可能存在的隱患采取隱瞞、大事化小,小事化了的態度,甚至刻意的提出基層群眾自己解決因重大決策(重大項目)帶來的利益損失,迎合政府,導致基層群眾不滿、引發矛盾。
        (二)對策建議
        在我國社會管理體制日益走向多元化治理的社會管理新模式背景下,如何有效整合各種分散功能,發揮社會管理主體的各自功能優勢,使它們充分配合工作,實現社會穩定風險評估中各系統、各部門、各階層的社會協同已經成為新形勢下社會穩定風險評估工作中迫切需要解決的問題。
        一要落實單位“責任制”。將重大決策社會穩定風險評估工作主要目標及任務分解到相關部門和各鎮鄉街道,在實施方案中,細化和量化總體目標和工作任務,明確由監察、財政、審計、環保、發改、經信、住建、城管、農業、水利、供電、林業和衛生和市場監督管理局等行政職能部門以及各鎮鄉街道的工作任務分解。實行領導包推進、鎮鄉包總量、部門包責任的“三包”政策,真正實現對區域內重大決策社會穩定風險評估工作的“無縫覆蓋”,強化了對重大決策社會穩定風險評估工作的責任落實。
        二要強化領導“包干制”。包干制的最大優越性在于從制度上解決了激勵的問題。在這種制度下,責任不僅非常明確,而且完全落實到人。針對重大決策社會穩定風險評估工作中不力的負責人實施“一票否決”。
        三要健全第三方評估“配套制”。 當前,各地方黨委政府積極探索重大行政決策的社會穩定風險評估機制,以第三方評估為抓手,切實從源頭上預防和減少不穩定因素,促進了穩評工作的“三個轉變”(由被動保穩定到主動促穩定的轉變;由事后化解矛盾到事前防范風險的轉變;由政府主觀決策到民主決策的轉變),最大限度增加了和諧因素,最大限度減少了不和諧因素,全力確保社會穩定,為經濟發展、社會和諧保駕護航。
要實施第三方評估機構穩評工作人員行為規范,實行“評估員負責制”。評估員接受本單位法人指派,按照穩評工作要求,組織開展對本單位承接的事項開展社會穩定風險評估,并對穩評結果負責。評估員須參加市維穩辦組織的穩評工作業務考試,考試合格者頒發《社會穩定風險評估員專業能力證書》,持證上崗。同一個事項由多名評估員參與評估的,要確定一名“主辦評估員”負總責。這樣規范了“第三方”穩評機構工作行為,建立公平、公正、透明、科學的“第三方”穩評工作秩序,促進穩評工作的健康發展,保證重大決策社會穩定風險評估工作順利進行,保證黨委政府的惠民政策有效落實。
        要制定“第三方”穩評機構行為準則,對穩評工作組織不力,敷衍了事,應該發現的問題沒有發現,導致項目或決策事項在實施過程中發生重大有影響涉穩事件的;穩評工作弄虛作假,編造工作材料,沒有認真開展矛盾排查工作,涉穩矛盾未排、漏排,導致項目或決策事項在實施過程中發生重大有影響涉穩事件的;為幫助穩評事項通過穩評,故意隱瞞涉穩因素,故意降低風險等級,導致項目或決策事項在實施過程中發生重大有影響涉穩事件等事件的第三方評估機構應采取措施,取消穩評資質。
        要狠抓穩評工作人員政策水平、業務能力的提高,在“第三方”穩評機構內部管理上要采取“走出去、請進來”的方式對有關人員進行業務培訓。走出去即派員外出到外地考察學習第三方評估的先進經驗;請進來,應積極邀請請市、縣政法委、維穩辦專家到公司開展專題講座,從評估的程序、內容、步驟、范圍等方面進行培訓,公司也要定期組織評估人員專業知識的考試,促使評估員的業務水平能迅速提高,真正達到專業評估機構水準,適應新形勢下社會穩定風險評估的需要。
        四要規范專家評審“獨立性”。在項目論證過程中,論證專家不得參加與自己有利害關系的社會穩定風險評估項目活動。對與自己有利害關系的論證項目,如受到邀請,應主動提出回避。論證專家應以科學、公正的態度參加社會穩定風險評估工作,在論證過程中不受任何干擾,獨立、負責地提出論證意見,并對自己的論證意見承擔責任。論證專家在項目論證過程中不能客觀公正地履行職責或發現存在違規違法行為的,由相關部門按照有關規定處理。另外,社會穩定風險評審項目論證會上,專家們還應注意,當地黨委、政府領導對項目的態度,不能代替專家們的科學審查和論證結論,在政府投資項目中專家論證和審查工作如何進一步整合、發揮和提升各種專家論證審查工作的質量,取得實效是今后發展和努力方向。
        五要切實提高公眾“參與度”。隨著公民的政治行政認知能力和參與能力的不斷提高,人們對重大決策的參與將提出更高層次的要求,擴展參與范圍,擴大聽證、咨詢 、公示 、座談會、論證會等方式的運用范圍 ,重視和保證公民和社會的決策動議權和話語權,加強公民參與,并且這過程應通過法律形式得以實現。應該重視公民在議題形成階段的話語權。在具體行政行為的決策中,公民不應僅僅限于文件與決策信息的披露與重大事項的公示、決策前期的情報與調研等 ,公民參與的功能應該突破了解情況的層次,加強問題識別確定階段、方案設計等階段的實質性參與。
        真正做好重大決策社會穩定風險評估工作,真正實現決策者的改革、發展、惠民的意圖,應在重大決策社會穩定風險評估工作切實做到如下幾點:
        1、調研座談求共識。地方黨委、政府重大決策出臺前,及時組織專家學者提供的相關資料和政策支持,立即組織有關人員深入決策項目涉及的相關單位、相關群體(集體或個人)開展調研座談,全面掌握和驗證相關事實,充分肯定利益攸關群體的合理訴求,對群眾不合理的訴求加以解釋疏導,對群眾的合理化建議及時轉達給政府,使矛盾雙方的共識增多,分歧減少,并委托第三方評估機構介入做細致的穩定風險排查工作。
        2、問卷走訪通民意。第三方評估機構對每個項目的評估,除了遍訪相關群眾,還針對不同項目的情況制作不同的問卷,開展規模不等的問卷調查,廣泛征求群眾意見,將各種意見歸納整理,去偽存真,寫入評估報告,呈送政府。
        3、分析研判鎖風險。第三方評估機構要以扎實的工作態度,嚴謹的工作作風對待每個重大決策評估項目。在撰寫報告前,要集中相關專家學者對評估對象所涉方方面面的情況進集體討論、分析、研判,尋找鎖定項目的風險點,以預警方式寫入報告,提醒黨委、政府。
        4、化解矛盾諫真言。第三方評估機構以高度的責任感和使命感,深入群眾,以事實為依據,緊扣合法性、合理性,提出了真知灼見。報告產生前,政府要及時采納第三方評估機構的建議,迅速安排相關部門按第三方評估機構提出的化解方案,會同第三方評估機構的工作人員回應公民社會的利益訴求,宣傳政策法規,減少群眾的顧慮,消除隱患,有效配合政府重大決策的順利實施。
        5、集體研究出智慧。黨委、政府針對第三方評估機構提出的矛盾隱患、提供的化解措施,把目標再明確、任務再分解、責任再落實、督查再跟進,切實把重大決策社會穩定風險評估工作做好,真正實現惠民政策真惠民。
        四、結束語
        本文著眼于重大決策社會穩定風險評估機制中的主體責任分解與協同工作進行粗淺的探索性研究,以重大項目穩評機制研究中較為冷門的“主體責任分解-協同工作”為關注焦點,為“主體責任分解-協同工作”存在問題、原因提供了較為詳實的初步證據,為優化重大決策社會穩定風險評工作路徑的提出說出了自己的想法。
        實踐證明,實行責任分解是提高工作效能的好方法,可以有效避免“目標不明、措施不硬、監督不力”問題的產生,協同工作又收到“上下齊推進、左右抓落實、創新見成效”的目標;在重大決策社會穩定風險評工作中,由于公共利益與決策者的利益并不完全一致, 所以有必要讓公眾參與對決策系統進行有效的監督和制約,真正實現“ 結構合理、決策科學、程序嚴密、 制約有效”的重大決策社會穩定風險評工作運行機制。
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