常州市某學校及周邊地塊規劃修改事項穩評案例分析

江蘇蘭瑞工程咨詢有限公司 劉竹清

摘要:近年來,在省、市各級黨委、政府高度重視和正確指導下,社會穩定風險評估(以下簡稱“穩評”)事業得到了健康發展,第三方參與的穩評工作亦愈加規范有序。結合省穩評促進會的要求,以及我公司多年來的穩評工作實踐,在此探討一個比較典型的規劃調整決策類的事項穩評——某學校及周邊地塊控制性詳細規劃修改。
關鍵詞:第三方評估;穩評;規劃調整

        一、概述
        國家相關規劃和政策提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?!鄙羁痰亟沂玖碎_展重大項目和重大決策“社會穩定風險評估”工作的重要性和必要性。近年來,在省、市各級黨委、政府高度重視和正確指導下,穩評事業得到了健康發展,第三方參與的穩評工作亦愈加規范有序。
        結合省穩評促進會的要求,以及我公司多年來的穩評工作實踐,在此探討一個比較典型的規劃調整決策類的事項穩評——某學校及周邊地塊控制性詳細規劃修改。該穩評事項背景復雜,歷史原因涉及面多,群眾反映激烈。我公司在接受委托后開展了一系列工作,先后進行了事項歷史及背景調查、現場勘查走訪、相關部門會談、基層走訪、問卷調查等等,然后針對各項風險因素提出相應防范化解措施,最后結合事態實際情況,在定性定量相結合的分析下,判定該事項最終的綜合風險等級為“中”,報告評審與會專家亦認可此判斷。最終,該事項具體情況連同穩評報告由某區教育部門匯報至常州市委辦公室,由市政府進行研究確定是否實施。
        二、案例分析
        (一)事項來由
        常州市某學校擬實施原址改造解決辦學設施落后的問題,但學?,F有土地性質(2012年控規調整后)與改造用地性質不符。因此,要進行原址改造需要先進行某學校及周邊地塊的控規調整,使學校土地性質與改造用地性質相符。由于歷史原因,學校周邊的居民一直認為學校建設和老小區拆遷會同步實施,因此對規劃調整存有很大異議。為了推進項目,2016年2月,常州市某學校委托我公司對“某學校及周邊地塊控制性詳細規劃修改”進行社會穩定風險評估。
        (二)事項調查
        1.規劃調整歷史沿革
        2010年,某學校校方根據相關檢測機構出具的校舍抗震設防等級結果,對照省政府辦公廳《中小學校舍安全工程實施方案的通知》(蘇政辦發【2009】62號)的精神和相關要求,按照市政府批復的《常州市市區教育設施市局規劃》的精神,經常州市發改委和常州市教育局同意,決定實施常州市某學校(初中部)整體翻建工程。
        該工程項目選址為通江南路125號,為原地重建。國有土地使用證齊全(常鐘國用【1994】字第2402940號)。2011年3月,在辦理規劃許可證階段,校方和規劃局收到周邊居民反映,稱擔憂學校改造會對周邊生活環境、雨污排放等產生不利影響。然后校方、規劃局、街道等部門與周邊居民進行溝通協調。
        2011年,某區政府在考慮之前聽證會代表意見、城鎮化建設以及校方安置過渡等因素,提出了對某學校以及其周邊地塊進行整體開發的方案,具體為對學校周邊地塊進行征收,某學校置換到鄰近征收地塊,學校原址與剩余地塊進行開發建設。為適應該方案的建設需要,某學校及周邊地塊進行了控規調整,在調整過程中征詢了地塊內的居民,并得到認可和支持。
        2012年3月,控規針對整體開發方案適應性調整完成后,由于當時房地產市場調控、規劃擬出讓地塊的地理位置(北面為老小區)、地塊本身開發收益能力等多方面因素影響,未有地產企業有意向對該出讓地塊進行開發建設。因此,自2012年至今,某學校的改造工程一直未能實施。
        至2015年,市各校的改造工程都基本完成,北郊作為常州歷史名校,目前的基礎設施、教學環境均已嚴重落后,改造需求十分迫切。因此在確定某學校實施原址改造方案的基礎上,需要對2012年3月21日審批的控規進行調整。
        2.地塊情況
        (1)地理位置
        某學校及周邊地塊位于某荷花池街道,通江南路以南、斗巷以西、北郊新村路以北,詳見下圖。
        (2)地塊現狀使用性質
        該地塊現狀圖如下,地塊東北角為現狀某學校,地塊南側為西新橋一村,東南角為斗巷公寓,西側單獨部分為現狀華僑城。
        (3)地塊現狀規劃(12年調整)
        由于在2010-2011年提出某學校改造時,擬采用學校置換、整體開發的方案,故進行了相應的控規調整,于2012年完成,具體為:對地塊原有民房進行拆遷,某學校移至地塊西側,地塊東側進行開發(不含斗巷公寓)。
        (4)擬調規劃方案
        由于整體開發方案未能實施,而某學校改造亟需開展,但是在目前該地塊控規下不能開展后續工作。因此對應某學校原址改造,擬對現控規進行調整,調整方案如下圖所示。其中現狀某學校所在地仍規劃為中小學用地,其余為商住混合用地。
        (5)地塊環境現狀
        區內斗巷公寓年代較近,西新橋一村建設年代久遠。而某學校始建于1974年,使用年限長,房屋存在質量隱患。該區域處于常州地勢低洼范圍,雨季易積水。據統計,該區域1990年、1991年洪水中遭遇水淹,在2010年附近自來水管爆裂中被水淹。
        近年通過排水設施建設,該區域遭受水淹情況有所改善。
        3.公眾參與情況
        (1)穩評前公眾參與
        2015年3月20日,某區人民政府申請修改某學校及周邊地塊控規。
        2015年4月24日,市規劃局組織召開了控制性詳細規劃修改的必要性專家論證會,專家一致認為結合當前的實際情況,修改控規具有一定的必要性,同時建議在后續控規修改中應注意與周邊現狀住宅的場地豎向銜接,合理規劃并實施有組織排水等。
        2015年4月29日至2015年5月8日,市規劃局在規劃局網站、某學校門口、相關利害關系人居住出入口張貼公告,征求規劃地段內利害關系人意見,征求意見期間共接到31位市民電話,接待來訪4次,收到來信2封。
        鑒于必要性征求利害關系人意見矛盾較為突出,市規劃局于2015年6月15日向市政府專題匯報了相關情況。
        某區政府于2015年7月27日向市政府進行了專題匯報,報告了協調處理情況,并提出了下一步工作措施和建議。
        2015年7月30日,市規劃局向市政府提出了專題報告,市政府同意我局組織編制該控制性詳細規劃的修改草案,并經論證后另行報批。
        2015年9月19日至2015年10月18日,市規劃局將草案通過市人民政府門戶網站、常州日報、常州市規劃局網站、常州市規劃館公示欄、荷花池街道公示欄、西新橋一村社區公示欄、周邊利害關系人居住出入口、項目現場向社會公示,征求公眾意見。期間共接到6位市民電話,接待通濟橋西居民2次來訪,收到來信2封,要求組織聽證會。
        2015年9月23日市規劃局書面征求了某區人民政府、市教育局和市民政局的意見,三個部門均表示同意控規修改草案,符合規范標準要求。
        2015年12月29日上午9:00,市規劃局在常州市某區西新橋一村社區三樓會議室組織聽證會,聽取聽證代表的意見。聽證會上15名聽證代表一致要求按照2012年審批控規方案實施,將某學校原址翻建與學校周圍低洼區民房改造統籌考慮、同步實施。
        (2)穩評階段公眾參與
        在調查規劃調整涉及的各方面因素后,進行分析提煉,針對性地設計利益相關群體的調查問卷。核心問題是對規劃調整的支持度,對規劃調整的意見和訴求。
        調查表調查對象主要針對地塊內居民,包括通濟橋西村、西新橋一村等市民。被調查人基本接受過初等的文化教育,職業涉及退休教師、退休工人、在職工人等。
        (3)利益相關者的意見和訴求
        針對每項風險因素進行定性分析,判斷其風險程度,其中“公眾參與性”與“媒體輿論導向及其影響”風險因素的風險程度較大。通過層次分析法定量分析,事項綜合風險等級為“中”。
        4.防范措施及措施后的風險等級
        我公司結合學校、代建單位、街道、居委會相關意見,制定相關的風險防范措施及相應的補償措施,并進行正面宣傳、輿論引導,同時承諾實施小區環境改造提升等方面措施。
        但是通過協調中居民態度及行為反應分析,周邊地塊的居民自2012年以來便獲知老小區將改造,并一直關注事態進展,處于一個較高的心理預期,如果現在進行調整規劃的同時不實施小區改造,勢必給周邊居民造成很大的心理落差,引發不滿情緒。事實上,周邊居民已采取網絡發帖、小規模聚集上訪等途徑來表達訴求。
        因此,采取相關措施后,部分風險的風險程度可獲得一定的降低,但是其周邊居民的核心利益問題并無改變,其訴求仍然強烈,表達訴求的方式不可控。所以,最終判定項目的措施后風險等級仍為“中”。
        5.穩評結果
        我公司判定本規劃調整整體社會穩定風險等級為中風險。評估報告報送維穩辦進行評審,與會專家一致同意風險等為“中”的判斷,表明:部分群眾對規劃調整有意見、反應強烈,可能引發矛盾沖突,需要進一步通過有效工作防范和化解相關矛盾。
        由于是“中風險”等級事項,該事項的評估報告經我公司完善后由教育部門遞送至市委辦公室,最后經研究決定,不實施規劃調整,按學校和小區整體改造方案進行建設。
        三、結論
        該次穩評實施在切入時間上已經滯后,穩評實施前利益群體間已經形成了一些負面情緒和矛盾沖突。如果穩評提前介入,即使結果不一定改變,但是決策效率、資源節約都能得到很大提高。穩評可為事項實施或決策提供有力依據,切實做到維護人民群眾利益,維護社會穩定。在問卷調查階段,有居民質疑開展問卷調查的合法性,對第三方機構的調查不愿配合,這是工作中的一個難點問題。因此,如何合法合規有效地開展問卷調查是一個值得探討的問題。